王文剛：“五大監(jiān)管”的基層實(shí)踐與探索

• 　　作者｜王文剛「國家金融監(jiān)督管理總局河北監(jiān)管局黨委書記、局長」

  　　文章｜《中國金融》2024年第10期

  　　“五大監(jiān)管”（機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管）的提出，為加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管指明了方向。國家金融監(jiān)督管理總局河北監(jiān)管局深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會“五大監(jiān)管”的內(nèi)涵要義，結(jié)合基層監(jiān)管實(shí)踐，對如何做強(qiáng)“五大監(jiān)管”進(jìn)行了探索。

  　　認(rèn)識“五大監(jiān)管”的內(nèi)在邏輯

  　　“五大監(jiān)管”是一個有機(jī)整體，彼此聯(lián)系、相輔相成。其中，機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管是著力點(diǎn)，穿透式監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管是方法論，總體上可以從三個層面來理解。一是機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管構(gòu)成監(jiān)管的二維平面。機(jī)構(gòu)監(jiān)管是“點(diǎn)”，核心在于管好機(jī)構(gòu)這一金融市場的重要節(jié)點(diǎn)，防止出現(xiàn)“壞點(diǎn)”；點(diǎn)“動”成線，行為監(jiān)管是“線”，關(guān)鍵在于規(guī)范機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為，維系金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的信任“紐帶”；線“聚”成面，功能監(jiān)管是“面”，重點(diǎn)是對同類金融業(yè)務(wù)分“區(qū)塊”統(tǒng)一監(jiān)管，防止跨市場、跨行業(yè)、跨區(qū)域的監(jiān)管套利。二是由面縱向穿透，構(gòu)成三維立體監(jiān)管。穿透業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)、風(fēng)險本質(zhì)，這是機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管做深做實(shí)的重要保證。三是疊加持續(xù)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)四維全時空監(jiān)管。將監(jiān)管貫穿機(jī)構(gòu)新設(shè)、成長、退出全過程，貫穿風(fēng)險萌芽、演化、暴露、處置全周期，根據(jù)不同時期采取不同手段，以監(jiān)管質(zhì)效的“螺旋式”上升，確保金融長期安全穩(wěn)定。

  　　打個形象的比喻，金融體系可以比作交通體系，金融機(jī)構(gòu)是承載金融資源、金融福祉的各類“交通工具”，“五大監(jiān)管”則相當(dāng)于“交通治理”。機(jī)構(gòu)監(jiān)管是管住“海陸空天網(wǎng)”的各類“交通工具”；行為監(jiān)管是打擊“交通違章”，遏制駕駛行為的違法性和負(fù)外部性，維護(hù)“交通秩序”；功能監(jiān)管是分類制定海運(yùn)、空運(yùn)、陸運(yùn)等“交通規(guī)則”；穿透式監(jiān)管是穿透“駕駛員”安全意識、行為乃至人性，糾正思想偏差，做到“文明”駕駛；持續(xù)監(jiān)管是通過持之以恒的“交通治理”，實(shí)現(xiàn)高效、順暢、安全的“交通狀態(tài)”，最高境界是將規(guī)則牢牢嵌入治理、深入人心，實(shí)現(xiàn)整個“交通體系”規(guī)范有序的“自動”運(yùn)轉(zhuǎn)。

  　　發(fā)揮“五大監(jiān)管”的作用

  　　第一，機(jī)構(gòu)監(jiān)管。機(jī)構(gòu)是所有金融功能、金融行為、金融資源的承載主體，機(jī)構(gòu)監(jiān)管是“五大監(jiān)管”的主軸。我國金融機(jī)構(gòu)體系完整、類型繁多、層次復(fù)雜，發(fā)展定位、風(fēng)險特點(diǎn)存在顯著差異，監(jiān)管難度和監(jiān)管壓力較大。其中，地方法人機(jī)構(gòu)是基層金融監(jiān)管的重中之重，其監(jiān)管的核心在于治理不良資產(chǎn)、不良高管、不良股東三個“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;，這是防范地方法人機(jī)構(gòu)劣變?yōu)楦唢L(fēng)險機(jī)構(gòu)的“先手棋”。一是常態(tài)化推進(jìn)清欠追責(zé)。在地方黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面摸清風(fēng)險底數(shù)，逐筆建立問題資產(chǎn)臺賬，借助行政、司法等力量協(xié)同清收，同步查明風(fēng)險成因，涉及違法違紀(jì)的，及時移交紀(jì)檢監(jiān)察或公安機(jī)關(guān)處理。二是系統(tǒng)化管控高管選任。探索建立全國性的高管信息庫，優(yōu)化資格審查、履職評價等形式，突出實(shí)質(zhì)監(jiān)管。加強(qiáng)與地方黨委政府常態(tài)化會商，從專業(yè)角度為其提供機(jī)構(gòu)高管選任意見。探索建立全省金融人才供需撮合平臺，堅持“金融家辦金融”，按照“需求主導(dǎo)、市場運(yùn)作”原則，將國有大型銀行的優(yōu)秀金融人才輸送至地方中小法人機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)高管準(zhǔn)入與后續(xù)監(jiān)管銜接，對比履職前后機(jī)構(gòu)風(fēng)險指標(biāo)變化，對履職不力的及時調(diào)整，對失職瀆職的啟動問責(zé)，對腐敗分子繩之以法。三是穿透式管控股東股權(quán)。探索建立全國性的股東信息庫，輔助準(zhǔn)入審查，隔離問題股東。動態(tài)監(jiān)測股東經(jīng)營效益、負(fù)債水平、負(fù)面輿情等情況，特別是穿透監(jiān)測股東大額融資、投資入股、股權(quán)質(zhì)押等涉金融行為，高度警惕債務(wù)激增并在金融市場“跑馬圈地”的股東，及時建立“防火墻”。重點(diǎn)關(guān)注股東、高管采取的一致行動，防范股東、高管形成利益共同體，侵蝕銀行利益。依法清退對風(fēng)險負(fù)有重大責(zé)任的股東，涉嫌違法犯罪的，及時移送公安機(jī)關(guān)。

  　　第二，行為監(jiān)管。行為監(jiān)管是將所有金融行為全部納入監(jiān)管，既管“有照違章”，更管“無證駕駛”，堅持“長牙帶刺”，維護(hù)金融市場秩序，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。一是懲治持牌機(jī)構(gòu)“有照違章”，做到“違章必糾”。實(shí)施全報表監(jiān)管，對資產(chǎn)端、負(fù)債端、權(quán)益端的各個會計科目全面貫通審視評估，透過“全報表”看數(shù)據(jù)，運(yùn)用勾稽關(guān)系抽絲剝繭、順藤摸瓜，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益一體監(jiān)管，會計、信貸、風(fēng)控綜合審視，挖掘其背后的戰(zhàn)略、管理、文化，進(jìn)而分析其經(jīng)營穩(wěn)健性、審慎性。與財政等部門聯(lián)合行動，嚴(yán)厲打擊財務(wù)造假、會計師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)提供虛假證明等行為，既懲“首惡”，又追“幫兇”。二是嚴(yán)管非法組織“無證駕駛”，做到“違規(guī)必罰”。加強(qiáng)對本轄區(qū)“兩跨兩新”（跨部門、跨地區(qū)和新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品）金融活動的監(jiān)測分析，不斷強(qiáng)化與地方金融監(jiān)管、行業(yè)主管、公安司法等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，按照“誰主管誰牽頭，誰為主誰牽頭，誰靠近誰牽頭”原則，拉緊責(zé)任鏈條，分兵把守各自監(jiān)管領(lǐng)域，堅決清除各類非法金融活動。三是保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，做到“人民至上”。開展金融知識宣教，加強(qiáng)“三適當(dāng)”管理，做好事前源頭預(yù)防。構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)處理投訴、行業(yè)組織開展調(diào)解、監(jiān)管部門指導(dǎo)督促、與法院訴調(diào)對接“四位一體”的糾紛多元化解機(jī)制，確保消費(fèi)者聲音“進(jìn)得來”、訴求“辦得快”、糾紛“解得開”。聚焦一個時期群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，通過專項(xiàng)督查、稽核調(diào)查等方式，深挖問題背后的原因所在，從根源上加強(qiáng)治理。

  　　第三，功能監(jiān)管。功能監(jiān)管就是把所有的金融功能和金融創(chuàng)新納入監(jiān)管，堅持“同一業(yè)務(wù)、同一標(biāo)準(zhǔn)”原則，對跨機(jī)構(gòu)跨領(lǐng)域跨市場的同類金融業(yè)務(wù)實(shí)施貫通監(jiān)管，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管真空。實(shí)踐中，可以從法律關(guān)系切入，區(qū)分業(yè)務(wù)本質(zhì)，做到統(tǒng)一監(jiān)管。一是委托代理關(guān)系類業(yè)務(wù)，包括理財產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、私募基金等資管產(chǎn)品，其本質(zhì)是“受人之托，代人理財”。應(yīng)統(tǒng)一產(chǎn)品定位，確保產(chǎn)品服務(wù)于投資人而非融資人，防止資管產(chǎn)品蛻變?yōu)椴涣计髽I(yè)的“提款機(jī)”；統(tǒng)一凈值管理，堅決清理帶有剛性兌付性質(zhì)的資管產(chǎn)品；統(tǒng)一信息披露，縮小信息披露差異，提高產(chǎn)品的橫向可比性，節(jié)約監(jiān)管成本和投資者查詢成本。二是借貸關(guān)系類業(yè)務(wù)，包括貸款、小貸、典當(dāng)。對于此類業(yè)務(wù)，功能監(jiān)管的核心在于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一方面，對貸方（金融機(jī)構(gòu)）統(tǒng)一風(fēng)控要求。例如，統(tǒng)一貸款集中度、杠桿率等監(jiān)管指標(biāo)，統(tǒng)一建立貸款“三查”、審貸分離、貸款風(fēng)險分類等風(fēng)控制度。另一方面，對借方（企業(yè)或個人）統(tǒng)一限制信貸投放領(lǐng)域。例如，均不得用于股票、金融衍生品投資，不得以貸還貸、以貸還息。三是租賃關(guān)系類業(yè)務(wù)。包括金融租賃和融資租賃，實(shí)質(zhì)都是融物與融資的結(jié)合。目前行業(yè)特征是“一個市場、兩套監(jiān)管體系（即《金融租賃公司管理辦法》和《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》）”。應(yīng)做到監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一、租賃物適格性一致。四是保險關(guān)系類業(yè)務(wù)。包括財險、壽險、健康險、意外險等產(chǎn)品。應(yīng)對不同類型機(jī)構(gòu)銷售的同一類型產(chǎn)品（如財險公司和人身險公司共同銷售的短期健康險產(chǎn)品）統(tǒng)一監(jiān)管，對同一產(chǎn)品的不同銷售渠道（如保險公司直銷和中介機(jī)構(gòu)代理、線上銷售和線下銷售）統(tǒng)一監(jiān)管，對同一產(chǎn)品的不同理賠標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一監(jiān)管。

  　　第四，穿透式監(jiān)管。穿透式監(jiān)管的核心是反制規(guī)避監(jiān)管、反制監(jiān)管套利，是對風(fēng)險實(shí)質(zhì)、業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)、行為實(shí)質(zhì)的“一穿到底”，貫穿于市場準(zhǔn)入、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查等各個監(jiān)管環(huán)節(jié)，最終穿透的是金融倫理、金融生態(tài)、金融文化。一是穿透資金流向。金融創(chuàng)新再“眼花繚亂”也離不開資金這一載體，必須抓住資金流向這個本質(zhì)穿透到底，決不能被各種“嚴(yán)絲合縫”的假象遮蔽了雙眼。二是穿透會計科目。堅持既看“表”又看“賬”，對會計科目進(jìn)行穿透，通過資債邏輯、損益平衡、收支變化，判斷機(jī)構(gòu)真實(shí)風(fēng)險情況。三是穿透股東股權(quán)。全面收集、篩查、分析股東信息，穿透股東真實(shí)經(jīng)營狀況，嚴(yán)禁無序跨業(yè)、杠桿率過高、嚴(yán)重失信企業(yè)入股。穿透入股資金來源，嚴(yán)防循環(huán)注資、虛假出資、非自有資金入股。四是穿透公司治理。分析機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略、授權(quán)機(jī)制、問責(zé)體系等，穿透該機(jī)構(gòu)公司章程的規(guī)范性，穿透KPI考核體系的合理性，穿透績效薪酬管理分配的適當(dāng)性，穿透內(nèi)控制衡的有效性，穿透合規(guī)建設(shè)的持續(xù)性，找出公司治理短板，推動風(fēng)險源頭治理。

  　　第五，持續(xù)監(jiān)管。持續(xù)監(jiān)管重在通過構(gòu)建監(jiān)管責(zé)任閉環(huán)、定期復(fù)盤監(jiān)管行為、及時糾正監(jiān)管偏差等措施，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制度、監(jiān)管流程、監(jiān)管體系持續(xù)完善，最終實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的提升。實(shí)踐中，可聚焦風(fēng)險防控、機(jī)構(gòu)治理、消費(fèi)者保護(hù)等方面，著力優(yōu)化完善“三項(xiàng)機(jī)制”。一是構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警處置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險全周期監(jiān)管。貫通風(fēng)險監(jiān)測、識別、預(yù)防、處置各環(huán)節(jié)，綜合不良、撥備、資本、流動性等監(jiān)管指標(biāo)，公司治理、案防合規(guī)等內(nèi)部因素，股東經(jīng)營狀況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等外部條件，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險“精準(zhǔn)畫像”。在此基礎(chǔ)上，壓實(shí)責(zé)任、精準(zhǔn)研判、果斷出擊，做到早識別、早預(yù)警、早暴露、早處置。二是構(gòu)建檢查糾改治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違規(guī)問題全鏈條監(jiān)管。做好查證定性、懲處震懾、整改糾偏等工作，貫通準(zhǔn)入、檢查、處罰、治理等各個環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)查打結(jié)合、破立結(jié)合、懲教結(jié)合、管育結(jié)合，切實(shí)推動機(jī)構(gòu)提高內(nèi)控治理水平，提升發(fā)展質(zhì)量。三是構(gòu)建消保協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)侵權(quán)行為全過程監(jiān)管。圍繞維護(hù)秩序、規(guī)范行為、吸納民意、宣傳教育等環(huán)節(jié)，聯(lián)動非現(xiàn)場、準(zhǔn)入、檢查、處罰等職能，形成問需于民、問效于民、問計于民的閉環(huán)流程，全面提升消保工作質(zhì)效。

  　　提升“五大監(jiān)管”的效果

  　　第一，推進(jìn)管理再造。一是加強(qiáng)流程制管理。聚焦行政許可、非現(xiàn)場監(jiān)管、檢查稽查、行政處罰等監(jiān)管權(quán)力，優(yōu)化運(yùn)行流程，改進(jìn)操作規(guī)程。一方面，強(qiáng)化有效制衡，突出審決分離、查處分離、交叉復(fù)核，杜絕“一手清、一人管、一家包”；另一方面，強(qiáng)化相互協(xié)同，聚焦“機(jī)構(gòu)、行為、業(yè)務(wù)”打通壁壘、集成信息，形成系統(tǒng)性、整體性監(jiān)管統(tǒng)籌，防止“各管一段、忽略全局”。二是加強(qiáng)清單式管理。梳理完善各級監(jiān)管部門職責(zé)清單、任務(wù)清單、目標(biāo)清單、標(biāo)準(zhǔn)清單，強(qiáng)化全員的責(zé)任意識、標(biāo)準(zhǔn)意識、時限意識，確保各項(xiàng)工作有章可循、高效推進(jìn)。三是加強(qiáng)精細(xì)化管理。監(jiān)管計劃要精深、監(jiān)管靶向要精準(zhǔn)、監(jiān)管措施要精當(dāng)，努力在監(jiān)管行動上做減法，在監(jiān)管實(shí)效上做乘法，持續(xù)提升監(jiān)管“產(chǎn)出比”。

  　　第二，強(qiáng)化科技支撐。一是提升監(jiān)管便捷度。推動監(jiān)管信息系統(tǒng)從供給導(dǎo)向向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從之前系統(tǒng)能收集什么，監(jiān)測就看什么；系統(tǒng)可查詢什么，檢查就用什么；轉(zhuǎn)變?yōu)榉治錾婕笆裁?，系統(tǒng)就抓取什么；穿透需要什么，系統(tǒng)就生成什么，不斷提升跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)匯聚融合水平。二是增強(qiáng)監(jiān)管智能化。聚焦機(jī)構(gòu)生命全周期、風(fēng)險演化全鏈條，推進(jìn)行政許可、非現(xiàn)場監(jiān)管、稽查檢查、行政處罰、消保維權(quán)、行政復(fù)議等所有履職行為的線上化運(yùn)行，研制遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管設(shè)備，建設(shè)識別研判、預(yù)測預(yù)警模塊，確保監(jiān)管人員提前知、提前控，全程知、全程控。三是探索監(jiān)管數(shù)字化。把監(jiān)管履職過程所需要的事實(shí)、規(guī)則、程序等要素加載至數(shù)字化系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)由可視展示分析、多元精準(zhǔn)畫像、智能提示提醒，向目標(biāo)精準(zhǔn)、及時敏捷、穿透性強(qiáng)的自動執(zhí)法決策邁進(jìn)，確保標(biāo)準(zhǔn)客觀統(tǒng)一。

  　　第三，錘煉監(jiān)管能力。一是激發(fā)干監(jiān)管動力。探索完善崗位匹配度、歷史貢獻(xiàn)度、群眾公認(rèn)度“三維”評價體系，注重從實(shí)干、實(shí)績上精準(zhǔn)識別考核干部。二是培養(yǎng)善監(jiān)管本領(lǐng)。推進(jìn)靶向化培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)化練兵、精準(zhǔn)化賦能“三維”培養(yǎng)體系，常態(tài)化開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)、輪崗交流、跟崗鍛煉，有序推進(jìn)干部到風(fēng)險監(jiān)管一線“拼刺刀”、到改革攻堅前沿“顯本領(lǐng)”。三是搭建強(qiáng)監(jiān)管階梯。打造專家上講臺、專業(yè)撐舞臺、先進(jìn)帶平臺“三維”成長體系。秉持創(chuàng)辦“監(jiān)管大學(xué)”的理念，建設(shè)內(nèi)部“師資庫”，樹牢專業(yè)治局、專家治局、工匠治局的導(dǎo)向。

  　　第四，淬煉監(jiān)管意志。一是讓思想得解放。聚焦“五大監(jiān)管”定期組織專題討論辯論、專項(xiàng)調(diào)研座談，將廣大干部職工的思想狀態(tài)從慣性思維、路徑依賴中解放出來，消除一切惰性、僵化的認(rèn)識誤區(qū)，突破舊有工作藩籬。二是讓精神受洗禮。用好轄區(qū)紅色資源，創(chuàng)新開展機(jī)關(guān)文化、監(jiān)管文化營建工作，激勵干部職工從西柏坡趕考精神、賽罕壩艱苦奮斗精神中汲取營養(yǎng)，將金融工作政治性、人民性踐行在崗位上。三是讓認(rèn)知有提升。持之以恒推進(jìn)監(jiān)管的“自我革命”，補(bǔ)上監(jiān)管規(guī)制短板，補(bǔ)上監(jiān)管治理弱項(xiàng)，塑造金融監(jiān)管權(quán)威形象。

  　　第五，完善助推機(jī)制。一是強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，用好考核“指揮棒”。改變考核指標(biāo)“一刀切”“一鍋煮”的狀況，設(shè)置類型化、差異化考核指標(biāo)，以公平客觀防范懈怠，以正念正氣激勵作為，著力糾治庸、懶、散、浮、拖“五毒”。二是強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，用好督辦“跟蹤器”。改進(jìn)督辦方式，把督認(rèn)識、督責(zé)任、督作風(fēng)擺在突出位置，以認(rèn)識到位促履職，以責(zé)任落實(shí)促進(jìn)度，以作風(fēng)過硬促成效。三是強(qiáng)化問題導(dǎo)向，用好監(jiān)督“緊箍咒”。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)督、巡察監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督的協(xié)作配合、貫通協(xié)同，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的全過程管控、所有崗位的全方位監(jiān)督，堅決整治監(jiān)管失職瀆職行為，切實(shí)以強(qiáng)監(jiān)督促進(jìn)強(qiáng)監(jiān)管。